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    楊志勇:黨的十八大以來國際稅收秩序的重塑與中國貢獻

    2022-11-01 | 來源:《國際稅收》2022年第10期 | 作者:楊志勇
    時間:2022-11-01   來源:《國際稅收》2022年第10期
    作者:楊志勇
      黨的十八大以來,中國在國際稅收領域取得了顯著成就。從治國理政的視角來看,將國際稅收治理置于全球經濟治理體系之中,可以更清晰地觀察到中國在國際稅收秩序重塑中的貢獻。中國積極參與國際稅收新規則的制定,參與到國際稅收新秩序的重塑過程之中,積極落實國際稅收改革的成果。中國推動金磚國家稅收合作和“一帶一路”稅收征管合作機制構建,為國際稅收新秩序的建立付出不懈努力。中國稅制改革立足本國國情,從全球視野推動國際稅收改革,更好地服務中國國際稅收管理,服務開放型經濟(裴長洪,2022);更好地發揮中國在國際稅收新秩序構建中的作用,推動全球經濟治理的完善和人類命運共同體的構建,F在取得的成就是未來發展的起點,面向未來,有必要對走過的路作簡要回顧。
      一、國際稅收秩序的重塑和中國的參與
      國際稅收秩序是全球經濟治理體系的組成部分,中國在參與重塑國際稅收秩序的同時,也對完善全球經濟治理體系作出了自己的貢獻。
     。ㄒ唬┤蚪洕卫硪暯窍聡H稅收遇到的新問題
      國際稅收秩序作為全球經濟秩序的組成部分,必須深刻反映變化了的世界經濟現實。全球經濟治理視角下,國際稅收遇到了一系列新問題。國際社會通過一系列國際稅改已經對一些新問題提出了新對策,但這些新的對策主張解決的是當前最為迫切的問題。要重塑國際稅收秩序,達成廣泛的共識,還需要國際社會進一步的努力。
      其一,數字經濟的興起。數字經濟的勃興,對各國稅制改革都提出新要求,進而要求改革國際稅收秩序。數字經濟背景下,轉讓定價問題變得前所未有的復雜,獨立交易原則實踐應用更為困難,當前通過貨物流、現金流和常設機構來追蹤交易在許多時候已經不具有可操作性。無論是無形資產所引發的稅收權益劃分問題,還是來無影去無蹤的數字產品交易以及各種形式的國際服務貿易,都讓國際稅收管理疲于應付。
      其二,發展中國家和新興市場主體對現行國際稅收秩序不滿,F行國際稅收秩序更多考慮發達國家的經濟利益實現,不利于發展中國家和新興市場主體的經濟利益保障。世界經濟版圖的變化和全球經濟格局的持續改變,必須在國際稅收秩序上得到適當反映。發展中國家為了保護自身的稅收利益,從來源地與市場本身所創造的價值等角度出發,提出地域成本節約、市場溢價等新的國際稅收概念,尋求新的稅收權益主張,這些概念和主張部分已經超越了傳統的國際稅收規則。數字經濟“雙支柱”國際稅改方案體現出市場國的部分稅收利益,但與相關國家的實際價值貢獻與利益訴求仍有較大差距。
      其三,發展中國家的國際稅收利益格局出現新變化。隨著全球經濟格局的變化,簡單區分發達國家和發展中國家的立場,已經無法適應南北兩類國家國際稅收利益分化的新現實。從歷史發展沿革來看,經濟合作與發展組織(OECD)稅收協定范本相對強調居民地原則,一向被視為傾向于發達國家利益的范本。聯合國(UN)稅收協定范本相對強調來源地原則,一向被視為傾向于發展中國家利益的范本。然而,隨著經濟全球化的發展,聯合國稅收協定范本已經無法適應發展中國家也能成為資本凈輸出國的現實。不同發展中國家的國際稅收利益也因為其在全球價值鏈中所處的地位不同,而有了新的分化。
      其四,發達國家對跨境逃避稅的容忍度不斷下降。進入21世紀以來,特別是2008年國際金融危機以來,發達國家財政收入增長乏力,最終將目光轉向流失的境外稅源。為了維護國家稅收權益,發達國家對避稅地的容忍度大為下降。2013年稅基侵蝕和利潤轉移(BEPS)行動計劃啟動之后,“自由港”這一傳統意義上的避稅天堂,在一定程度上已經處于“人人喊打”的局面。一些國家或地區雖然不是“自由港”這樣的避稅天堂,但可以提供較為優惠的稅收政策,因而吸引了大量資本涌入。BEPS行動計劃在很大程度上遏制了通過避稅地開展的逃避稅行為,但數字經濟時代稅源的跨境轉移變得更加簡單,僅僅依靠傳統的國際稅收規則很難營造公平的國際稅收秩序。因此,數字經濟“雙支柱”國際稅改正在嘗試進一步構建國際稅收新秩序。
      其五,國際形勢日趨復雜,國際稅收合作面臨前所未有的挑戰。面對世紀疫情與百年未有之大變局交織疊加局面,運行了百年的傳統國際稅收規則已經很難適應全球經濟治理的需要,不能滿足人類命運共同體構建的要求。國際稅收治理體系需要不斷完善,新的國際稅收合作機制需要持續加強。2008年國際金融危機給世界經濟帶來巨大沖擊,而當世界經濟正在緩慢復蘇之際,全球經濟風險因新型冠狀病毒肺炎疫情暴發而變得更加嚴重,俄烏沖突進一步增加了國際關系的不確定性,全球政治經濟格局因此變得更為復雜。在這樣的背景下,盡管經濟全球化大趨勢沒有改變,但正面臨逆全球化的插曲,不可避免地影響國際稅收領域的進一步合作。如何因應大趨勢,重新塑造國際稅收秩序變得更加困難。
     。ǘ﹪H稅收新秩序的構建努力與中國的參與
      從目前來看,新的國際稅收秩序正在構建但尚未形成,甚至對新秩序應該包括哪些關鍵性內容更新,仍有很大爭議。在一定程度上,正在形成中的國際稅收新秩序還只是對各國不滿意或不夠滿意的現行國際稅收秩序在理念層面的一種替代物,仍有待各國協商探索并形成共識。國際稅收新秩序,不可能是以一國或幾個國家為主、其他國家協助的機制。國際稅收新秩序必須按照多邊主義的要求構建,必須在新型國際關系的框架下進行,必須是相關國家共同參與、共同行動形成的新秩序。一個國家提出的國際稅收新秩序主張,如果得不到其他國家的響應和配合,就不會真正發揮作用,即使發達國家也是如此。發達國家可能在局部領域采取措施試圖改變現狀,但要從根本上改變國際稅收秩序,仍需要多數國家的合作。只有全球共同行動,國際稅收新秩序才可能形成并有效運行。
      回望過去,中國國際稅收管理所取得的成績十分顯著,從稅收層面上為構建人類命運共同體作出了積極貢獻。經濟全球化是大勢所趨,是世界經濟增長的動力。黨的十八大以來,中國堅定不移擴大對外開放,參與全球經濟治理,推動國際稅收秩序重建。中國參與制定BEPS行動計劃并積極推動落實。中國在國際稅收探索中提出的新理念新主張(如地域成本節約,本地企業在無形資產價值提升、維護、保護、應用和推廣方面的價值貢獻等),已經體現在聯合國《發展中國家轉讓定價操作手冊》之中,對國際稅收管理形成影響。中國加強雙邊、多邊國際稅收合作,充分利用稅收征管論壇(ForumonTaxAdministration,FTA)加強國際稅收合作,推進國際稅改成果落實。2016年,中國承辦第10屆稅收征管論壇(FTA)大會,這是BEPS行動計劃轉入實施階段后的首次稅收征管論壇大會,充分展示了中國的大國稅務形象,進一步提升了中國在國際稅收領域的話語權和影響力。此次大會在實施國際稅收改革成果、建設現代化稅務部門、加強征管能力建設等方面達成多項重要國際共識。
      中國參與國際稅收秩序的重塑,順應了廣大發展中國家與新興市場主體的要求。各國利益訴求不同,新秩序必須具有包容性及普惠性。中國正是根據全球經濟治理體系改革新思路的要求推動改革,共建創新包容的開放型世界經濟,目標是構建人類命運共同體,開創人類更加美好的未來。中國一直重視二十國集團(G20)、OECD、聯合國等傳統國際組織在國際稅收秩序重塑中發揮的作用,同時中國也通過新的國際合作機制推動國際稅收秩序的重塑。
      二、金磚國家稅收合作和“一帶一路”稅收征管合作機制
      國際稅收新秩序的形成需要有著力點,金磚國家稅收合作和“一帶一路”稅收征管合作機制就是這樣的著力點,中國在其中發揮著積極作用。
     。ㄒ唬┙鸫u國家稅收合作
      金磚國家由巴西、俄羅斯、印度、中國和南非組成,代表新興市場國家,是國際稅改的重要推動力量。金磚國家領導人會晤,金磚國家稅務局長會議以及各種稅收方面的合作機制,有力地支持了國際稅收改革。
      金磚國家高度重視國際稅收議題,2014年以來的八次金磚國家領導人會晤后發布的宣言多數涉及國際稅收。
      具體包括:強調對經濟活動發生地轄區進行征稅有利于實現可持續發展和經濟增長,強調努力建立公平、現代化的全球稅收體系,營造更加公正、有利于增長和高效的國際稅收環境;強調在遏制BEPS現象方面的稅收征管合作;強化稅收透明度和稅收信息交換機制;關注逃稅、有害稅收實踐以及造成稅基侵蝕的激進稅收籌劃;強調應該對經濟活動發生地和價值創造地產生的利潤征稅;強調致力于解決經濟數字化帶來的稅收挑戰;期待對BEPS包容性框架所制定的“雙支柱”方案的討論取得進一步進展;呼吁各方簽署和批準《多邊稅收征管互助公約》;幫助發展中國家開展稅收能力建設。
      金磚國家重視通過相關國際論壇就BEPS行動計劃和稅收信息自動交換與其他國家與國際組織繼續開展合作,共同幫助發展中國家增強稅收征管能力,推動發展中國家更深入地參與BEPS項目和稅收信息交換工作,分享稅收方面的知識和最佳實踐。金磚國家特別注意為發展中國家提供有針對性、有效、可持續的技術援助。金磚國家還強調致力于就稅收信息交換、能力建設、征管創新等議題加強合作與協調,形成“金磚稅務最佳實踐”這一特色知識產品,為其他發展中國家提供借鑒參考。
      金磚國家稅務局長會晤機制始于2013年,每年召開一次,已連續舉辦九屆。中國積極參加金磚國家稅務局長會晤,并在會議上發出中國聲音,分享稅收征管實踐經驗,提出一系列創新觀點,推動了國際稅收秩序的重塑。中國國家稅務總局局長王軍在2015年和2016年兩次金磚國家稅務局長會議上提出的倡議,均得到與會國家代表的積極響應和高度認可。2017年11月,金磚五國的稅務局長簽署了《金磚國家稅務合作備忘錄》,這是金磚國家稅收合作的第一份機制性文件,標志著金磚國家稅收合作機制建設進入了一個新時期。
     。ǘ耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制
      “一帶一路”稅收征管合作機制是第一個由中國主導建立的國際稅收征管合作平臺,秉持共商共建共享原則,推動了“一帶一路”國家(地區)在稅收征管方面的工作交流、經驗分享及跨境合作,有利于各國(地區)稅收征管能力的提升、增長型稅收環境的構建和稅收征管信息化的轉型。
      2019年4月,第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇在中國烏鎮召開,這是首次由中國稅務部門發起并主辦的高級別國際稅收會議。在這次會議上,包括34個理事會成員和22個觀察員國家(地區)的“一帶一路”稅收征管合作機制正式建立。2021年9月,第二屆“一帶一路”稅收征管合作論壇召開,深入討論的重要議題包括稅收征管信息化、納稅服務信息化、新技術在稅務領域的前景展望、涉稅數據治理等。
      “一帶一路”稅收征管合作機制是首個“一帶一路”準政府部門間的多邊合作機制,在推進共建“一帶一路”高質量發展中發揮重要作用。該機制在北京設有秘書處,同時建立“一帶一路”稅收征管能力促進聯盟,在北京、揚州等設有“一帶一路”稅務學院!耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制成立以來,不斷發展理事會成員,截至2022年3月,“一帶一路”合作機制理事會成員已增至36個,觀察員增至30個。
      “一帶一路”稅收征管合作機制的建設是促進“一帶一路”沿線國家(地區)貿易和投資自由化便利化的需要,也是促進“一帶一路”高質量發展的需要,會對市場主體產生重要影響,如可通過新簽訂或修訂稅收協定,更新發布國別投資稅收指南,助力企業對外投資!耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制的運作,有助于將相關國家(地區)的國際稅收秩序訴求付諸實踐,進而推動國際稅收秩序的重塑,推動人類命運共同體的構建。
      三、從全球視角看國內稅制改革
      國際稅收秩序重塑基于國內稅制,國內稅制改革對接國際稅收秩序。在開放經濟中,國內稅制改革必須考慮國際因素,經濟全球化要求國內稅制改革必須具有全球視角。
     。ㄒ唬⿵娜蛞暯强磭鴥榷愔聘母锏闹匾
      稅收文明是文明的重要組成部分,不同文明的互鑒同樣包括稅收文明。有容乃大,其他國家走過的道路,事實上證明對中國有借鑒意義,同樣可以拿來所用。稅收法治化、稅收確定性等觀念,在中國社會主義市場經濟體制建設過程中已經深入人心。實際上,從改革開放伊始,中國就建立了涉外稅制,按照國際通行做法開征企業所得稅和個人所得稅。借鑒西方國家增值稅的成功經驗,中國早在1979年就開始引入增值稅,1994年后增值稅成為第一大稅種,從2016年5月1日起,增值稅徹底取代了營業稅。
      中國國內稅制改革從來不是關起門來進行的。在改革開放初期,中國主要通過建立涉外稅制適應對外開放的需要。在社會主義市場經濟體制改革目標確立之后,中國更加注重構建公平競爭的市場秩序,內外兩套稅制逐步實現了統一,涉外稅收管理也逐步過渡到國際稅收管理。
      國內稅制改革從根本上看是一國內部的事,但在經濟全球化的背景下,任何國家都不能獨善其身。中國的國內稅制改革不僅要立足國情,立足社會主義初級階段和發展中國家的實際,還要有全球視野,充分考慮國際因素的影響,更加重視國際稅收競爭以及各國稅制相互作用,更好服務于開放型經濟發展的需要以及中國參與全球經濟治理的需要。黨的十八大以來,中國不斷深化稅制改革,從一定意義上說就是全球視角下的國內稅制改革,這樣的稅制改革還擔負著對接國際稅收新秩序的任務。
     。ǘ﹪H稅收競爭與國內稅制改革
      在經濟全球化背景下,國際稅收競爭的激烈程度前所未有,各國為吸引資本、人才等要素,采取了包括稅收政策在內的多項措施。不同國家受國際稅收競爭影響的程度不一。一般說來,小國受影響更大,大國受影響較小,這是因為大國經濟具有更大的回旋空間。但在經濟全球化大潮下,產業鏈、供應鏈全球一體化,大國也需要充分考慮國際稅收競爭的影響。國際稅收競爭是全球競爭的一部分,是以各國政府為主體所進行的競爭。各國政府所能采用的競爭手段很多,稅收是其中重要一項。一些國家通過設置較低的所得稅稅率吸引跨國資本;一些國家通過取消遺產稅或大幅度降低遺產稅稅率,力圖成為全球資產管理中心。
      國際稅收競爭的加劇表現在對資本的競爭上。在一定時期內全球資本總額是一定的,一國多吸引資本額的結果就是其他國家所吸引的資本額下降。資本又是推動經濟增長的關鍵要素,這樣,全球經濟增長態勢就會受到國際稅收競爭的影響。
      國際稅收競爭的加劇還表現在人才的競爭上。技術進步是推動經濟增長的最重要力量。能夠通過貿易或引進企業獲得的技術通常不是最頂尖的技術,因而世界主要國家都特別重視對頂尖人才的引進。頂尖人才可以帶來世界上最先進的技術和觀念,而且頂尖人才本身具有集聚效應特征,由此帶來的技術提升是通過貿易無法獲得的。因此,一國個人所得稅稅制是否具有國際競爭力顯得尤其重要。
      國際稅收競爭意味著國內稅制改革需要融入資本和人才的競爭因素,必須充分考慮世界稅制改革的大趨勢。各國個人所得稅最高邊際稅率自20世紀80年代以來出現的持續下調,一方面是因為原先稅率太高不適應經濟增長的需要;另一方面是因為英美等主要國家降低稅率后,其他國家不得不跟隨調整,否則可能面臨資本流失。這一時期與中國改革開放以來的四十多年基本重疊,中國的稅制改革立足國情,同時也受到世界稅制改革潮流的影響,無論是稅率的設定,還是新舊稅種的變更,無不如此。黨的十八大以來,營業稅改征增值稅改革全面試點,減少了重復征稅,使增值稅更加趨于中性;增值稅稅率簡并后下調,再加上增值稅留抵退稅,使增值稅的中性特征更加明顯,與國際上先進的增值稅征收標準統一,進一步降低了市場主體的稅收負擔。中國在特定區域所實施的個人所得稅優惠政策,也有利于國際人才的集聚。
      (三)收入分配等公共政策目標與國內稅制改革
      2008年國際金融危機以來,全球不平等問題得到國際社會前所未有的重視。從經濟政策方面來看,造成不平等的最直接成因,是20世紀70年代末期、80年代初期開始流行的全球經濟自由化政策,英國撒切爾夫人政府直接采用貨幣主義的經濟政策,美國里根政府采納供給學派的經濟政策,使英美兩國的經濟規制大幅度放松,并為世界上多數國家所效仿。這樣的經濟政策在帶來經濟繁榮的同時,也加劇了全球不平等。為解決不平等問題,不少國家或提高稅率,或已經在醞釀新的稅制改革,這是值得關注的國際趨勢。中國國內稅制改革當然首先考慮國內因素,經濟效率和社會公平問題需要兼顧。解決不平等問題,不僅要用稅收政策,還要強調公共政策體系的作用。稅收政策不能代替社會保障政策,也不能代替未來可能采用的基本收入制度。中國正在扎實推進共同富裕,需要包括稅收政策在內的一系列公共政策體系的支持(楊志勇,2021),但這不等于稅制就要作激進式改革。各項有利于促進公平的稅制改革正在有條不紊地推進,如中國在2019年建立起來的綜合與分類相結合的個人所得稅制度,降低了多數人的稅收負擔,有利于社會公平目標的實現,是稅收制度促進共同富裕的重要舉措。
      稅制改革還需要從國家治理的層面統籌考慮其他公共政策目標的實現。生態文明建設就是其中之一。近些年來,稅制的綠化已是潮流,碳稅、環境保護稅、資源稅以及其他各種有助于生態文明建設稅種的研究開征與改革完善已漸成趨勢。黨的十八大以來,中國環境保護稅、資源稅立法等既是稅收法治化建設的需要,又促進了生態文明建設。中國對排污收費進行費改稅,2016年12月25日通過《中華人民共和國環境保護稅法》,2018年1月1日開征環境保護稅。從形式上看,這只是費改稅;從征稅規模上看,環境保護稅收入還不多,但是稅相對于費的形式而言,征管更加嚴格,調節作用明顯大于后者。中國不斷通過稅收改革保護資源,2019年8月26日通過《中華人民共和國資源稅法》,2020年9月1日生效。資源稅立法鞏固了前期資源稅改革的成果,而且水資源稅試點的地方越來越多,更好地發揮了資源稅征收促資源綜合利用的功能。其他稅種(如消費稅)在稅目設計和稅率選擇上也包含促進生態文明建設的內涵。
      國內稅制改革尚在進行時。隨著數字經濟的興起,新業態課稅問題亟待確定解決方案。數字稅、數字資產稅、數字服務稅等新的稅種設計方案如何在國內稅制改革中得到體現,需要處理好與現行稅制的銜接關系。在這些方面,各國稅制改革中已經取得的經驗值得借鑒。
      稅制改革在新發展格局構建中具有重要作用。在構建海南自由貿易港、深圳前海深港現代服務業合作區、橫琴粵澳深度合作區等建設方案中,均包含大力度的稅收支持政策,這是稅制建設直接服務開放型經濟的表現。特別是《海南自由貿易港建設總體方案》勾勒出一套不同于內地的稅收制度設計,這項工作正在研究謀劃過程之中,只有完善的稅收制度設計才可能更好地發揮自由貿易港在雙循環新發展格局構建中的重要節點作用。中國已經加入《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP),未來還可能加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP),加入高標準的自由貿易協定對國內稅制改革也會提出新的要求,稅制改革需要因應這些新要求推進。
      四、結語
      2022年10月16日,黨的二十大即將勝利召開,這是我國在進入全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵時刻召開的一次十分重要的大會。世界百年未有之大變局加速演進,世界之變、時代之變、歷史之變的特征更加明顯。中國需要應對的風險和挑戰、需要解決的矛盾和問題比以往更加錯綜復雜,國際稅收領域的風險是其中之一。在這個特殊的歷史發展階段,稅收工作者應當進一步提高政治站位,以更加專業的精神投入國際稅收新秩序的重塑進程中,為全球經濟治理的進一步完善、為構建人類命運共同體作出新的貢獻。
       (作者單位:中國社會科學院財經戰略研究院)
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